本期導(dǎo)讀：

小城鎮(zhèn)發(fā)展主體解析

新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展

遵循產(chǎn)鎮(zhèn)融合理念，打造特色小城鎮(zhèn)

案例借鑒：揚州邗江區(qū)“鎮(zhèn)園合一”模式

※動態(tài)資訊※

2013年6月26日至29日，十二屆全國人大常委會第三次會議在北京舉行。會上，發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》?！秷蟾妗凤@示，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的擁入已經(jīng)讓城市社會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

※主題解析※

過去30多年來，伴隨著工業(yè)化發(fā)展的突飛猛進，我國城市化進程一日千里。截止2012年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。然而，在這已經(jīng)過半的城鎮(zhèn)化率背后，卻隱藏著城鎮(zhèn)用地粗放低效、市民化進程滯后、城市空間開發(fā)無序等諸多問題，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟、社會的持續(xù)、健康發(fā)展。

在此背景下，中央明確提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。國家層面的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃將在年內(nèi)出臺，該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設(shè)，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升“轉(zhuǎn)型”。

小城鎮(zhèn)既是城市的產(chǎn)業(yè)、文明、文化向農(nóng)村輻射的前沿，又是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移的首站。作為城市群的重要組成部分，小城鎮(zhèn)職能承載的好壞將直接影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的效果。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，主導(dǎo)城市發(fā)展空間越來越有限，商務(wù)成本逐步攀高，產(chǎn)業(yè)下沉日益成為中國的一大趨勢。小城鎮(zhèn)應(yīng)積極尋求自身在未來城市群發(fā)展中的定位，為城市群的發(fā)展帶來新的活力和空間。

※主題觀點※

遵循產(chǎn)鎮(zhèn)融合理念，打造特色小城鎮(zhèn)

我國擁有數(shù)以萬計的小城鎮(zhèn)。長期以來，受制于人才、資金等條件的局限，小城鎮(zhèn)發(fā)展過程緩慢，大多偏重于“土地的城市化”，缺乏產(chǎn)業(yè)和人口的支撐，從而陷入了“產(chǎn)鎮(zhèn)脫節(jié)”的誤區(qū)。所謂“產(chǎn)鎮(zhèn)脫節(jié)”，就是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的功能沒有有機結(jié)合起來，形成脫離農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)、脫離城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。對小城鎮(zhèn)而言，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的特征之一就是產(chǎn)城互動、融合發(fā)展，而不能節(jié)奏失調(diào)，相互脫離。小城鎮(zhèn)的發(fā)展首先需要遵循產(chǎn)鎮(zhèn)融合的理念，并在此基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)在城市群中的發(fā)展定位，注重突出自己的特點和優(yōu)勢，力求打造特色小城鎮(zhèn)。

一、“產(chǎn)鎮(zhèn)融合”的兩種基本模式

作為特定的地域單元，小城鎮(zhèn)的空間特征既不同于城市，又有別于農(nóng)村，它介于城市與農(nóng)村之間，承載的是城市配套片區(qū)經(jīng)濟、社會的發(fā)展。無論是從能力上，還是從實際需求上，小城鎮(zhèn)一般不會獨立構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)新城”這樣系統(tǒng)、完整、一體化的產(chǎn)業(yè)載體，適合小城鎮(zhèn)實現(xiàn)“產(chǎn)鎮(zhèn)融合”的模式一般有兩種，即“鎮(zhèn)園合一”和產(chǎn)業(yè)綜合體。

1、鎮(zhèn)園合一。所謂“鎮(zhèn)園合一”，就是本著“精簡、統(tǒng)一、高效”的原則，把產(chǎn)業(yè)園區(qū)直接建在鎮(zhèn)上，依托鎮(zhèn)區(qū)，解決園區(qū)生活配套問題，從而促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的互動融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

“鎮(zhèn)園合一”模式，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，與此同時，也有利于整合區(qū)域資源和行政資源，節(jié)省成本，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，從而凸顯小城鎮(zhèn)在城市群中的地位和作用。江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)早在2000年就通過“三集中”建設(shè)（農(nóng)民住宅向鎮(zhèn)區(qū)集中，農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中）逐步實現(xiàn)了“鎮(zhèn)園合一”，成為了近10多年來新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展成長的典型。

2、產(chǎn)業(yè)綜合體。這是一種以特定的產(chǎn)業(yè)集群為依托，以完整的產(chǎn)業(yè)鏈為核心，以完善的產(chǎn)業(yè)配套為支撐，以完備的生活配套為保障，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)自我聚集、自我發(fā)展的新型園區(qū)空間模式。

產(chǎn)業(yè)綜合體可以脫離鎮(zhèn)區(qū)的生活配套而獨立運轉(zhuǎn)，通過農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、地產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)鎮(zhèn)融合，在建筑形態(tài)上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)綜合體、鄉(xiāng)村綜合體，融合工業(yè)空間、商業(yè)空間、居住空間、生活空間，具有產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、工商同步化、居住社區(qū)化、配套社會化的典型特征。根據(jù)承載產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的不同，產(chǎn)業(yè)綜合體可以分為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)綜合體、工業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合體、商業(yè)綜合體、文化旅游綜合體、生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合體等不同的類型。產(chǎn)業(yè)綜合體可以作為產(chǎn)鎮(zhèn)融合的重要抓手，其對于促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

二、特色小城鎮(zhèn)的三種基本類型

小城鎮(zhèn)是推進城鄉(xiāng)一體化的切入點以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點，選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)鎮(zhèn)融合的實現(xiàn)至關(guān)重要。在產(chǎn)鎮(zhèn)融合理念的指導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)找準(zhǔn)發(fā)展定位，不但是自身發(fā)展的需要，同時也是新型城鎮(zhèn)化條件下城市群未來發(fā)展釋放更大空間的保障。

小城鎮(zhèn)不是孤立存在的，而是存在于城市群中。小城鎮(zhèn)要為城市群服務(wù)，完善城市群的協(xié)作關(guān)系，注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造特色小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位的選擇要依托自身條件和優(yōu)勢，這些優(yōu)勢可能表現(xiàn)為市場優(yōu)勢，也可能表現(xiàn)為區(qū)位優(yōu)勢以及資源優(yōu)勢，據(jù)此可以將小城鎮(zhèn)類型劃分為商貿(mào)流通型、生產(chǎn)配套型和旅游服務(wù)型三個基本類型。

1、商貿(mào)流通型。商貿(mào)流通型的小城鎮(zhèn)主要有兩種模式，一是地處城市近郊的小城鎮(zhèn)，發(fā)展面向城市人群消費的農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場，充當(dāng)城市的“菜籃子”、“米袋子”等角色；二是區(qū)位交通優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，充分挖掘所在地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化種植業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、現(xiàn)代園藝業(yè)以及品牌化果業(yè)等農(nóng)業(yè)資源，可以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資專業(yè)市場流通業(yè)態(tài)，打造面向產(chǎn)地型的農(nóng)業(yè)流通樞紐港。此外，通過發(fā)展特色種植養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)，進而加快觀光休閑農(nóng)業(yè)和體驗農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進小城鎮(zhèn)農(nóng)家樂、田園游也是振興小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的一個重要發(fā)展方向。位于上海嘉定的馬陸鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化方面成效顯著，是大城市的特色農(nóng)業(yè)服務(wù)基地，當(dāng)屬于商貿(mào)流通型城鎮(zhèn)。

2、生產(chǎn)配套型。占據(jù)交通優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)在發(fā)展工業(yè)和物流業(yè)方面具有先天的優(yōu)越條件，在大中城市“產(chǎn)業(yè)下沉”的過程中，交通樞紐型小城鎮(zhèn)有望成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺。制造業(yè)在交通樞紐型小城鎮(zhèn)聚集，將吸納與制造業(yè)相關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集中布局，促使倉儲、技術(shù)、物流配送等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在小城鎮(zhèn)形成專業(yè)化集聚區(qū)。位于廣州花都區(qū)的炭步鎮(zhèn)，距離廣州中心城區(qū)較遠(yuǎn)，但交通便利，離廣花高速公路、京廣鐵路只有8公里，距離廣州新國際機場更是近在咫尺。炭步鎮(zhèn)憑借優(yōu)越的交通條件很好地承接了廣州中心城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，主要有紡織業(yè)及水泥業(yè)，建成了著名的國際紡織城。

3、旅游服務(wù)型。對小城鎮(zhèn)來說，旅游資源是無比寶貴的優(yōu)勢。小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以自然資源為依托形成生態(tài)旅游型小鎮(zhèn)，如海南東澳憑借毗連南海的地理位置和熱帶海洋性氣候優(yōu)勢打造著名濱海旅游小鎮(zhèn)；也可以依托特色種植養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品，如山東壽光的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園就成為了享受自然，領(lǐng)略現(xiàn)代鄉(xiāng)村風(fēng)情的好去處；與此同時，還可以依托民俗文化，深入挖掘和保護當(dāng)?shù)孛袼孜幕Y源和歷史文化資源，發(fā)展民俗文化產(chǎn)業(yè)，通過民俗文化品牌和民俗文化產(chǎn)品的培育，推動各具特色的文化之旅。廣西省桂林市靈川縣九屋鎮(zhèn)，有個江頭洲村，距離桂林市區(qū)32公里，相傳這里的村民為宋代著名的文學(xué)家和哲學(xué)家周敦頤的后代，自明代定居于此。九屋鎮(zhèn)利用這一獨特資源，推出了“愛蓮文化之旅”，頗受歡迎。

※案例借鑒※

揚州邗江區(qū)“鎮(zhèn)園合一”模式

近年來，按照揚州市委、市政府大力推進項目建設(shè)的要求，江蘇省揚州市邗江區(qū)作為揚州市經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都成立了具有地方特色的各類開發(fā)園區(qū)，以此作為引進相關(guān)企業(yè)進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），加快培育區(qū)域板塊特色產(chǎn)業(yè)的載體。

在此背景下，邗江區(qū)編辦堅持深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，積極探索如何建立新型園鎮(zhèn)體制，科學(xué)配置機構(gòu)編制資源，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展。2008年9月，邗江區(qū)提出將邗江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與所在的汊河街道合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子。合并之后，一是徹底解決了原來園區(qū)與街道之間在建設(shè)規(guī)劃、土地征用、招商及利益分配等諸多難以協(xié)調(diào)的矛盾；二是實現(xiàn)了機構(gòu)編制資源共享、人員統(tǒng)籌使用，避免了園區(qū)與街道“兩張皮”現(xiàn)象，極大提高了行政效率。

實踐證明，這種全新的體制，真正實現(xiàn)了園區(qū)與街道功能相互延伸、相互促進、共同發(fā)展。2012年12月，邗江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)更名為江蘇省揚州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。邗江區(qū)政府提出，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，著眼自主創(chuàng)新，完善體制機制，進一步集聚創(chuàng)新資源和高層次人才，加快研發(fā)和轉(zhuǎn)化先進科技成果，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，全面提升內(nèi)生發(fā)展能力和輻射帶動能力，努力把開發(fā)區(qū)建設(shè)成為自主創(chuàng)新核心區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)、體制機制創(chuàng)新先行區(qū)、科學(xué)發(fā)展示范區(qū)。

通過近幾年的探索，邗江區(qū)將這種新成立開發(fā)園區(qū)不新增人員編制，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子的運行模式稱之為“鎮(zhèn)園合一”，并在實際工作中不斷完善和推廣。截止2012年底，邗江區(qū)先后成立了各具特色的汽車、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、旅游、文化等各類產(chǎn)業(yè)開發(fā)園區(qū)，分別與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照“鎮(zhèn)園合一”模式運行，走出了一條區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的新路子。

“鎮(zhèn)園合一”模式的運行，有效地整合了區(qū)域資源和行政資源，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，提高了工作效能，降低了行政成本，促進了鎮(zhèn)園良性發(fā)展，為園區(qū)和企業(yè)的發(fā)展成長奠定了體制機制上的基礎(chǔ)。