隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺(tái)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)開發(fā)走到了市場的聚光燈下，各路社會(huì)資本紛紛以“城市包圍農(nóng)村”之勢進(jìn)場，或發(fā)展山野民宿，或推出共享農(nóng)莊，或興建田園綜合體，為城市消費(fèi)者提供心靈休憩、生態(tài)靜養(yǎng)的農(nóng)味兒產(chǎn)品，我們不禁疑惑，農(nóng)村用地還能玩出這么多花樣？一般農(nóng)田除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還可以做旅游開發(fā)？森林里可以建設(shè)大型建筑物？開發(fā)低丘緩坡不會(huì)影響生態(tài)？農(nóng)村建設(shè)用地可以同等入市？不急，關(guān)于農(nóng)村集體用地開發(fā)的門道，請(qǐng)聽筆者為你娓娓道來。

首先我們來看農(nóng)村用地分為哪幾種類型，與國有土地不同，農(nóng)村土地屬于集體用地，分為集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、未利用地三大類，本文將為讀者解讀三類六種用地的利用開發(fā)方式。

一、集體農(nóng)用地開發(fā)

總體而言，農(nóng)用地可以用作休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游投資開發(fā)，一般農(nóng)田、基本農(nóng)田、生態(tài)公益林等農(nóng)用地，都存在開發(fā)利用的空間。

 （一）耕地：嚴(yán)格控制占用，可以從事旅游相關(guān)的生產(chǎn)  

耕地主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，保障糧食生產(chǎn)安全，在旅游開發(fā)方面，農(nóng)田原則上不允許使用，特別是基本農(nóng)田作為耕地紅線，強(qiáng)烈建議不要去碰，但我們可以利用政策紅利獲得少量經(jīng)營用地，例如政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投資興建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（基本農(nóng)田），建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用一定比例的土地（重慶政策規(guī)定不超過5畝）開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動(dòng)。

同時(shí)，項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響不大，遵循當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有一定促進(jìn)作用的，對(duì)于其他農(nóng)田的利用，當(dāng)?shù)卣话闶浅种С值膽B(tài)度。社會(huì)資本可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)用地從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著可以在不改變土地性質(zhì)的情況下，建設(shè)一些開敞的、不具備遮蔽功能的構(gòu)筑物，例如無錫田園東方，利用農(nóng)用地建設(shè)農(nóng)樂園、戶外課堂等休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，為人們提供體驗(yàn)‘三農(nóng)’的新型產(chǎn)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。

休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在符合土地利用規(guī)劃，確有必要占用耕地時(shí)，可以采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方法解決，即先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收合格后，再用作建設(shè)用地。異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準(zhǔn)也可跨省區(qū)實(shí)施。這既能保證18億畝耕地只增不減，又能保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)。

 （二）林地：近林不進(jìn)林，靈活開發(fā)  

林地是森林的載體，起到生態(tài)涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、林業(yè)生產(chǎn)等功能，最具開發(fā)價(jià)值的是那些森林茂密、生態(tài)優(yōu)美，富含高濃度空氣負(fù)離子，可以提供自然體驗(yàn)機(jī)會(huì)和促進(jìn)公眾健康的林區(qū)。

對(duì)森林旅游來說，林業(yè)用地突破的路徑在哪兒？森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生是當(dāng)下最熱的兩個(gè)方向，國家鼓勵(lì)發(fā)揮森林多種功能，建設(shè)森林體驗(yàn)基地和森林養(yǎng)生基地試點(diǎn)。從市場發(fā)展情況來看，截止2016年7月，全國各類森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生基地建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)500余個(gè)，其中超過50%的項(xiàng)目位于森林公園、國有林場、濕地公園等范圍內(nèi)，試點(diǎn)工作將在“十三五”期間逐年開展。

在用地方面，可以建設(shè)森林體驗(yàn)（館）中心、森林養(yǎng)生（館）中心、森林浴場、解說步道、健身步道等基礎(chǔ)設(shè)施，但不能在基地范圍內(nèi)建設(shè)醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等大型醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施。

這個(gè)問題如何解決呢？“溫州模式”為我們提供了一種可以借鑒的方法，即實(shí)行重大項(xiàng)目規(guī)劃 “近林不進(jìn)林”的策略，這樣既可以依托森林旅游地的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，又不占用建設(shè)用地指標(biāo)，通過地方政府規(guī)劃配合，把建設(shè)項(xiàng)目布置在外圍的村鎮(zhèn)建設(shè)用地上。這也類似于杭州西溪濕地把喜來登、悅榕莊等大型配套建設(shè)在濕地外圍的做法；如果確需占用或者征收、征用林地的，要向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門申請(qǐng)，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。

 （三）低丘緩坡地：點(diǎn)狀供地，垂直開發(fā)  

我國南方地區(qū)的廣大低山丘陵區(qū)擁有大面積的低丘緩坡地，這些土地的利用現(xiàn)狀主要是林地、園地、草地及零星的耕地（基本農(nóng)田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分為宜農(nóng)類、宜林（園）類、宜建類三大類，開發(fā)為建設(shè)用地是低丘緩坡開發(fā)利用的主要方式之一。

以浙江德清莫干山裸心堡為例，該項(xiàng)目采取“點(diǎn)狀供地、垂直開發(fā)”的方式，將項(xiàng)目用地分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉(zhuǎn)，以租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目業(yè)主使用。裸心堡僅新增建設(shè)用地12畝，其余八成的建筑是租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)房改造而成，園區(qū)內(nèi)的200多畝山林，從村民手中流轉(zhuǎn)，保持原貌，大大節(jié)約了用地指標(biāo)。

總結(jié)：東灘顧問認(rèn)為，在現(xiàn)行土地法律制度下，存在兩種農(nóng)用地利用方式：

（1）不改變土地性質(zhì)

土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于轉(zhuǎn)包和互換范圍限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，因此，社會(huì)資本僅可通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押的方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（2）改變土地性質(zhì)

建設(shè)旅游項(xiàng)目確需占用農(nóng)用地的，可采取重點(diǎn)項(xiàng)目清單制度，把需要建設(shè)用地指標(biāo)的重大旅游項(xiàng)目納入建設(shè)用地協(xié)調(diào)清單，與土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行對(duì)接與協(xié)調(diào)，通過土地利用規(guī)劃的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收。

二、集體建設(shè)用地開發(fā)

在現(xiàn)有政策下，集體建設(shè)用地是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的重要用地形式，其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在整個(gè)集體建設(shè)用地當(dāng)中占比不超過10%，在試點(diǎn)地區(qū)可以直接入市；宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的大頭，也是農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新空間。統(tǒng)計(jì)顯示，中國約有19萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約占13萬平方公里。

 （四）集體經(jīng)營性建設(shè)用地：量小可直接入市  

2014年底，國家開始“三塊地”改革的試點(diǎn)工作，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。目前全國已有33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐，成都郫都區(qū)、北京大興區(qū)、浙江德清市等作為最早參與試點(diǎn)的城市，都積累了較為成熟的入市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

以成都市郫都區(qū)為例，該區(qū)對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行了用途管制，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，只能用于旅游、商業(yè)、工業(yè)等。2015年9月，四川邁高旅游公司競得郫縣戰(zhàn)旗村一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地，面積13.447畝，每畝價(jià)格52.5萬元，該公司獲得這塊土地40年的使用權(quán)，規(guī)劃打造集美食體驗(yàn)、農(nóng)業(yè)觀光、休閑度假于一體的鄉(xiāng)村旅游綜合體項(xiàng)目。

目前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅限于在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)展開，隨著“三塊地”改革試點(diǎn)期限即將到期（2018年12月31日），集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在全國范圍內(nèi)放開指日可期。

 （五）宅基地：量大可做文章多  

目前，在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，因?yàn)檫M(jìn)城務(wù)工人員增多，大量宅基地便被長期閑置。如何盤活和利用這些宅基地資源，國家層面給出了指引，即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

閑置宅基地或宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可直接開發(fā)利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等多種業(yè)態(tài)，目前主要存在4種宅基地利用方式：

1、建設(shè)租賃住房，助力租購并舉

為增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，國家在包括北京、上海、佛山等城市在內(nèi)的13個(gè)地區(qū)開展利用集體土地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自行開發(fā)運(yùn)營，或者通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。

以佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)在全市范圍內(nèi)率先印發(fā)操作性政策文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可建設(shè)租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營行為。按照計(jì)劃，2018年南海將建設(shè)7800套租賃住房，其中約2400套將利用集體用地建設(shè)。

2、提供一房一院一地，城里人的莊園夢之旅

國家發(fā)布政策允許包括北京在內(nèi)的13個(gè)城市試點(diǎn)集體土地建設(shè)租賃住房，也催生了共享農(nóng)莊這一新業(yè)態(tài)。

宅基地所有權(quán)仍歸農(nóng)民所有，將農(nóng)村閑置住房進(jìn)行個(gè)性化改造，形成一房一院一地，并根據(jù)需求改造為市民田園生活、度假養(yǎng)生、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等多種模式，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)，與城市租賃住房需求對(duì)接，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及城市消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)“四贏”。

以北京為例，截止2018年一季度，北京已有2000多套農(nóng)莊加入到了“共享農(nóng)莊”之中，分布在包括房山、密云在內(nèi)的11個(gè)近遠(yuǎn)郊區(qū)，其中60%位于北京一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)?！肮蚕磙r(nóng)莊”提倡因地制宜，在統(tǒng)一規(guī)劃下小規(guī)模、創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，避免了過度城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的侵害。

3、盤活農(nóng)村閑置房屋，探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新模式

與傳統(tǒng)的關(guān)注解決城里老人如何在城區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不同，“鄉(xiāng)居式養(yǎng)老”主張盤活鄉(xiāng)村存量傳統(tǒng)民居，吸引城區(qū)老人到鄉(xiāng)村養(yǎng)老，以求回歸他們向往已久的田園生活。老年人常住郊區(qū)，家人、親友常來探訪，并在宅基園地體驗(yàn)農(nóng)事，走訪農(nóng)村鄰里，這將帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游的常年運(yùn)行，緩解鄉(xiāng)村旅游的季節(jié)落差，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村觀光、鄉(xiāng)村度假到鄉(xiāng)村養(yǎng)老時(shí)代的過渡。

以北京國奧鄉(xiāng)居為例，北京懷柔區(qū)田仙峪村委會(huì)把擁有閑置宅院的農(nóng)戶組成專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)30處農(nóng)民院落的經(jīng)營權(quán)，租讓給國奧集團(tuán)，后者把農(nóng)家宅院改建成各具特色的休閑養(yǎng)老院出租給市民。農(nóng)民取得房屋租金，并參與保姆、保潔、餐飲等養(yǎng)老服務(wù)，合作社每年獲得經(jīng)營利潤給社員分紅，農(nóng)民可獲得宅院租金、勞務(wù)薪酬與合作社分紅三重收入。

4、感受鄉(xiāng)村民宿溫度，打造鄉(xiāng)村振興載體

我國宅基地是集體所有，且“一戶一宅”，在宅基地使用權(quán)放活的背景下，整合部分相鄰農(nóng)戶的宅基地，可開發(fā)為小型的民宿集群。村民將閑置農(nóng)房、宅基地等集體資產(chǎn)集中在村集體或合作社手中，后者引入社會(huì)資本進(jìn)行民宿項(xiàng)目的開發(fā)。

以寧波市象山縣為例，2018年初，安可鄉(xiāng)建團(tuán)隊(duì)與象山縣小百丈村簽訂協(xié)議，由村集體出面向村民租賃閑置農(nóng)房、宅基地等，然后再統(tǒng)一租給安可團(tuán)隊(duì)進(jìn)行開發(fā)，安可團(tuán)隊(duì)計(jì)劃投資約7000萬元建設(shè)精品民宿和環(huán)保主題營地。隨后，象山縣分別向小百丈村村民和安可鄉(xiāng)建團(tuán)隊(duì)發(fā)放農(nóng)村宅基地資格權(quán)人證和使用權(quán)人證，為社會(huì)資本合理開發(fā)利用宅基地免去后顧之憂。

總結(jié)：東灘顧問認(rèn)為，受限于法律規(guī)定，社會(huì)資本參與休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，如果涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，目前存在兩種途徑：

（1）社會(huì)資本通過出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的方式獲得集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（“三塊地”改革規(guī)定的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)）；

（2）社會(huì)資本與擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過共同舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或契約的方式進(jìn)行合作。

三、集體未利用地開發(fā)

 （六）未利用地  

我國存在大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等（以下簡稱“四荒地”），這些土地的面積廣，開發(fā)潛力大。對(duì)于以“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的，相關(guān)文件多持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度。

以山西左權(quán)縣營疙道村為例，該村位于山西省和河北省交界處，原本是一個(gè)偏僻落后、交通極不便利的山莊窩鋪，2004年整村搬遷后成了一個(gè)“空殼村”，村里原有的房屋、水、電、耕地、“四荒地”等資源自然破敗、消失。該村在外發(fā)展的村民抓住機(jī)遇，憑借營疙道村地處黃土高原和華北平原天然界限和分水嶺的獨(dú)特的地緣優(yōu)勢，利用800畝荒地開發(fā)建設(shè)日月星生態(tài)莊園。經(jīng)過近10年持續(xù)投入和精心打造，如今的日月星生態(tài)莊園已經(jīng)成為一個(gè)集旅游、林果生產(chǎn)、特色養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等為一體的國家3A級(jí)景區(qū)，平均年接待游客20萬人，被評(píng)為“山西最佳避暑勝地”，實(shí)現(xiàn)了由原始農(nóng)業(yè)向一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變。

總結(jié)：四荒地開發(fā)和利用需要取得開發(fā)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，東灘顧問認(rèn)為，有關(guān)主體可以通過以下兩種途徑取得土地使用權(quán)。

（1）集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以通過家庭承包的方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)；

（2）集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)。